인천 도시공간 혁신, 재개발·재건축에도 혁신 비전이 필요하다

인천시 도시공간 리메이킹 비전 발표: 인천시

인천시가 지난 21일 발표한 ‘인천 도시공간 리메이킹(Remaking)’ 비전은 주목할 만하다. ‘즐거움이 머무는 도시(Life)’, ‘삶을 짓는 도시(Live)’, ‘1시간 생활권 도시(Link)’를 통해 문화와 주거, 교통을 하나의 도시공간으로 연결하겠다는 구상이다. 개별 개발사업을 넘어 원도심과 신도심의 균형을 모색한다는 점에서 의미 있는 정책 방향이다.

특히 청라·제물포·문학을 잇는 K-컬처 거점 조성과 부평 캠프마켓을 중심으로 한 지역 활성화, 중앙공원과 인천대로의 녹지·보행공간 연계는 기존 도시공간을 활용하고 지역 간연계를 강화하려는 구체적인 구상이다. 도시의 경쟁력은 새로운 시설을 얼마나 많이 만드는가보다 기존 공간을 어떻게 연결하고 활용하는가에 달려 있다. 이러한 점에서 이번 비전은 인천의 도시공간을 바라보는 새로운 접근이라는 의미가 있다.

정비기본계획, 원도심의 미래 비전을 담아야 한다

다만 이번 비전에서 아쉬운 부분은 원도심 재개발·재건축사업에 대한 구체적인 정책 방향이다. 노후계획도시 정비사업의 신속한 추진과 도시계획 규제혁신은 제시됐지만, 원도심의 노후 주거지를 어떻게 정비하고 도시공간 혁신과 연결할 것인지에 대한 구상은 상대적으로 부족하다.

재개발·재건축사업은 단순히 낡은 주택을 새 아파트로 바꾸는 사업이 아니다. 도로와 공원, 주차장, 보행환경 등 도시의 기반시설을 함께 재편하는 사업이다. 따라서 원도심의 미래를 바꾸기 위해서는 개별 정비사업을 넘어 도시 전체의 공간구조를 고려한 정비 방향이 마련되어야 한다.

이러한 관점에서 지난 4월 변경된 2030 인천 도시·주거환경정비기본계획을 다시 살펴볼필요가 있다. 정비기본계획은 「도시 및 주거환경정비법」에 따라 수립하는 법정계획이며, 같은 법은 5년마다 그 타당성을 검토하도록 규정하고 있다. 이는 변화된 도시 여건과 기존 계획의 적정성을 종합적으로 살펴보고, 필요한 경우 정비정책의 방향과 계획 내용을재검토하기 위한 것이다.

인천시는 1년이 넘는 기간과 상당한 예산을 투입하여 정비기본계획 타당성 검토 용역을추진했다. 그러나 실제 내용을 보면 정비계획 입안에 필요한 주민동의율과 용적률 기준등 이미 법령에서 규정하고 있는 사항을 그대로 반복하거나, 기존 기준과 일부 문구를 수정하고 행정절차에 관한 기준을 추가하는 데 그치고 있다. 정작 원도심의 정비 방향과 실행전략 등 정비기본계획에 담아야 할 내용은 담지 못하면서, 정비기본계획에서 정할 수있는 범위를 벗어난 절차와 기준까지 포함하고 있다.

정비기본계획의 타당성을 종합적으로 검토하는 것과 기존 계획의 일부 기준을 변경하는것은 다르다. 정작 오랜 기간과 상당한 예산을 투입한 용역을 통해 기존 계획의 어떤 문제를 분석하고, 무엇을 개선했으며, 원도심의 정비 방향을 어떻게 바꾸었는지는 변경 내용에서 찾아보기 어렵다. 그렇다면 이러한 변경을 위해 그처럼 오랜 기간과 많은 비용을 들여 별도의 용역을 수행할 필요가 있었는지 묻지 않을 수 없다.

인천시는 단순한 기준 변경에 그칠 것이 아니라, 변화된 도시 여건과 기존 정비정책의 문제점을 종합적으로 검토하여 원도심의 구체적인 정비 방향과 실행전략을 정비기본계획에 담아야 한다. 그래야 인천시가 제시한 도시공간 혁신 비전이 원도심의 실질적인 변화로 이어질 수 있다.

용도용적제 개편, 법적상한용적률부터 바로잡아야 한다

인천시장은 이번 도시공간 혁신 비전에서 ‘준주거지역 용도용적제 개편’을 제시했다. 이러한 규제개선 방향과 함께 기존 정비기본계획에서 운영하는 용적률 제한기준도 살펴볼필요가 있다.

용도용적제란 주거시설과 비주거시설의 비율에 따라 건축할 수 있는 용적률을 다르게 적용하는 제도다. 주거시설의 비율이 높을수록 허용 용적률을 낮추는 방식으로, 준주거지역에서 주거와 상업·업무 기능의 균형을 유지하려는 취지가 있다.

그러나 재개발·재건축사업에는 일반적인 용적률 기준과 별도로 법령에서 정한 용적률 완화 특례가 있다. 대표적인 것이 법적상한용적률이다. 이는 법령에서 정한 요건을 갖춘 정비사업에 대해 정비계획으로 정해진 용적률에도 불구하고 법률에서 허용하는 상한까지건축할 수 있도록 한 제도다.

법적상한용적률은 법령에서 직접 허용하는 특례다. 따라서 정비기본계획에서 별도로 허용 여부를 정할 사항이 아니다. 정비기본계획에서 주거비율에 따른 별도의 기준을 두어법적상한용적률의 적용을 제한해서도 안 된다.

인천시는 이번 용도용적제 개편을 계기로 정비기본계획에서 법적상한용적률과 관련한내용도 바로잡아야 한다. 법령에서 허용한 특례는 해당 법령에서 정한 요건과 기준에 따라 적용해야 하며, 정비기본계획에서 별도의 기준을 두어 그 적용을 제한할 수 없다.

주민을 위한 사전컨설팅, 정비계획 입안의 행정 관문이 되어서는 안 된다

정비기본계획에서 바로잡아야 할 또 하나의 문제는 정비계획 사전컨설팅이다. 정비계획의 입안은 원칙적으로 행정기관의 권한과 책임이며, 토지등소유자는 법령에서 정한 요건과 범위에서 정비계획의 입안을 제안할 수 있다. 그러나 인천시는 행정기관이 직접 정비계획을 입안하기보다 주민의 입안제안에 의존하는 방식으로 운영하고 있다. 사실상 주민의 입안제안이 정비계획 수립의 출발점이 된 것이다.

문제는 여기서 그치지 않는다. 주민이 정비계획의 입안을 제안하려면 사전에 컨설팅을 거치도록 하고 있다는 점이다. 입안제안을 준비하는 주민은 상당한 비용을 부담하면서 약 1 년에 걸쳐 30~40개 관련 부서의 검토와 협의를 거쳐야 한다. 이 과정에서 정비계획 수립과 직접적인 관련성이 부족한 사항까지 자문의견으로 제시되고, 주민은 이를 검토하고 보완하는 데 시간과 비용을 투입하게 된다.

그런데 이처럼 오랜 기간과 비용을 들여 사전컨설팅을 마쳐도 그 결과는 정비계획의 수립이나 결정이 아니다. 주민이 정비계획 입안을 제안할 수 있는 단계에 이르는 것일 뿐이다. 정작 입안제안이 접수되면 정비계획 수립과 관련 행정절차는 다시 진행된다. 결국 정비계획 수립을 위한 사전 지원이라는 취지와 달리, 입안제안 신청을 하기 위한 별도의 절차로 운영되는 셈이다.

여기서 정비계획 입안제안의 본질을 다시 생각할 필요가 있다. 토지등소유자는 정비계획을 직접 수립하고 결정하는 주체가 아니라, 행정기관에 정비계획의 입안을 제안하는 주체다. 제안을 받은 행정기관은 법령에 따라 그 내용을 검토하고 입안 여부를 판단하며, 필요한 정비계획을 수립하고 결정 절차를 진행해야 한다. 그런데 주민에게 입안제안 이전부터광범위한 관계부서 협의와 자문을 요구한다면, 공공이 수행해야 할 행정적 검토와 조정의부담을 사실상 주민에게 전가하는 결과가 된다.

사전컨설팅 과정에서 제시되는 자문의견의 내용과 책임도 따져봐야 한다. 정비계획과 직접적인 관련성이 없는 사항까지 자문의견으로 제시하고 주민에게 검토와 보완을 요구하고 있기 때문이다. 주민은 이러한 의견을 처리하기 위해 시간과 비용을 부담하지만, 정작그 의견이 왜 필요한지, 정비계획과 어떤 관련이 있는지에 대해서는 누구도 책임 있게 설명하거나 판단하지 않는다. 행정기관이 직접 판단하고 처리해야 할 사항을 자문의견이라는 형식으로 주민에게 떠넘기는 것은 적절하지 않다.

정비기본계획에서 사전컨설팅을 정비계획 입안제안의 필수 선행절차로 정한 것은 상위법령 위반의 문제도 있다. 토지등소유자의 정비계획 입안제안은 법령에서 정한 요건과 절차에 따라 이루어지는 것이다. 정비기본계획은 도시의 정비 방향과 계획수립 기준을 정하는 법정계획이지, 법령에서 정하지 않은 별도의 접수요건을 추가할 수 있는 근거가 아니다. 따라서 사전컨설팅을 거쳐야만 입안제안 신청을 접수하도록 정비기본계획에서 규정하는 것은 법령에서 정한 주민의 입안제안 절차를 제한하는 것으로, 상위법령에 위배된다는 점에서 바로잡아야 한다.

인천시가 제시한 도시공간 혁신 비전이 원도심의 실질적인 변화로 이어지려면 재개발·재건축 정책과 정비행정부터 달라져야 한다. 새로운 비전을 발표하는 것만으로 도시가 바뀌지는 않는다. 정비기본계획에는 원도심의 미래 방향과 실행전략을 담고, 법령에서 허용한제도는 제대로 적용하며, 주민의 입안제안을 가로막는 불필요한 행정절차는 바로잡아야한다.

무엇보다 정비계획의 입안권자와 결정권자가 법령에서 정한 각자의 권한과 책임에 따라정비계획을 수립하고 결정하는 역할을 충실히 수행해야 한다. 도시공간 혁신은 새로운 비전의 선언이 아니라, 그 비전을 실현하는 행정의 변화에서 시작되어야 한다.

출처 인천in · 2026.10.27 13:28
필자 김철환 / 도시연구소 더원 대표
원문 인천in 기사 원문