준주거지역 용도용적제 개편에 앞서, 재개발·재건축 용적률부터 제대로 적용하라

지난 10월 21일 인천시장은 「인천 도시공간 리메이킹 비전」을 발표하면서 준주거지역 용도용적제 개편 등을 통해 도시개발의 유연성을 높이겠다고 밝혔다. 이후 용도용적제 폐지를 위한 도시계획 조례 정비에 착수했다는 보도도 나왔다. 준주거지역의 개발밀도 관리방식을 바꾸려는 움직임이 본격화되고 있다.

용도용적제는 건축물에서 주거용도가 차지하는 비율에 따라 적용할 수 있는 용적률을 달리하는 제도다. 주거비율이 높아질수록 건물 전체의 용적률을 낮추어 주거밀도를 관리하고, 상업·업무 등 다른 기능을 확보하려는 방식이다.

인천시는 준주거지역에서 주택 등이 차지하는 연면적 비율에 따라 용적률을 500% 이하에서 300% 이하까지 차등 적용하고 있다. 주택 등의 비율이 높아질수록 허용되는 용적률은 낮아지며, 그 비율이 80% 이상이면 300% 이하로 제한된다.

최근 인천연구원은 「준주거지역 개발밀도 관리 방안」에서 준주거지역의 최대용적률을 400%로 조정하고, 기반시설이 충분한 경우 480%까지 완화하되 주거기능은 용적률 300% 이하로 관리할 것을 제안했다.

서울시의 경우 준주거지역의 용적률은 조례상 원칙적으로 400% 이하이며, 용도용적제는 적용하지 않는다.

도시개발의 유연성을 높이겠다는 인천시의 개편 취지에는 공감한다. 필자는 이번 개편의 배경에 용도용적제 적용으로 사업성 확보에 어려움을 겪는 재개발·재건축 현장의 요구가 크게 작용했을 것으로 본다.

그런데 재개발·재건축사업에는 일정한 요건을 충족하면 조례상 용적률 제한을 받지 않는 법률상 특례가 이미 마련되어 있다.

정비계획 용적률과 법적상한용적률은 다르다

용적률은 법령에서 정한 범위 안에서 지방자치단체가 조례로 정한다. 정비사업에서는 그 범위 안에서 정비기본계획의 밀도기준을 마련하고, 이에 따라 개별 정비계획의 용적률을 정한다.

제3종일반주거지역을 예로 들면 이해하기 쉽다. 법령은 용적률을 300% 이하의 범위에서 조례로 정하도록 하고 있고, 인천시는 이에 따라 조례에서 300% 이하로 정했다. 그러나 정비사업에서 곧바로 300%를 적용하는 것은 아니다. 인천시는 조례가 허용하는 범위 안에서 정비기본계획의 상한용적률을 285%로 정해 운영하고 있다. 올해 4월 종전 275%에서 상향한 수치다.

개별 정비계획은 이러한 밀도기준에 따라 용적률을 정한다. 이렇게 정한 용적률이 ‘정비계획 용적률’이며, 이 범위 안에서 건축계획을 수립한다.

여기서 용적률 285%는 정비기본계획에서 정한 상한 기준으로, 도시정비법의 특례에 따른 ‘법적상한용적률’과는 다르다.

준주거지역도 마찬가지다. 조례의 용도용적제 범위 안에서 정비기본계획의 밀도기준을 정하고, 이에 따라 개별 정비계획의 용적률을 결정한다.

그러나 일정한 요건을 충족하면 그 용적률을 넘어 법령이 허용하는 한도까지 건축할 수 있다. 이 한도가 ‘법적상한용적률’이다. 법령이 이미 정한 한도이므로, 정비기본계획에서 밀도계획을 이유로 법적상한용적률을 별도로 정할 수는 없다.

예를 들어 준주거지역의 정비계획 용적률을 300%로 정했더라도, 특례 적용 요건을 충족하면 법적상한용적률까지 완화할 수 있다. 이때는 조례에서 정한 용적률 제한을 받지 않는다.

다만 법적상한용적률 특례를 적용하려면 해당 사업이 적용 대상에 해당해야 하고, 인천시 도시계획위원회 심의와 국민주택규모 주택의 건설·공급 의무 등 관련 요건을 따라야 한다. 개별 사업에 실제 적용되는 용적률은 이러한 요건과 다른 건축 제한 등을 함께 검토하여 정해진다.

인천시는 법적상한용적률을 잘못 적용하고 있다

올해 4월 27일 변경된 인천 정비기본계획의 ‘법적상한용적률’ 항목에는 준주거지역을 500% 이하로 제시하면서, 주석으로 조례 제65조에 따라 순수 주거용 공동주택은 역세권 외 300%, 역세권 360%를 적용하도록 했다. 이를 ‘인천시 도시계획 조례에 따른 준주거지역 법적상한용적률의 명확한 표현’이라고 설명하고 있다.

그러나 정비기본계획은 법령에서 정한 법적상한용적률을 설명할 수는 있어도, 그 기준을 별도로 정하거나 제한할 수는 없다. 법률이 정한 특례를 정비기본계획으로 제한하는 것은 법률 위반이다. 더욱이 인천시는 이러한 기준을 실제 정비사업에 적용하고 있다. 이는 단순한 기준 설정의 오류를 넘어, 법률상 특례를 제한하는 행정운용의 적법성과 책임에 관한 사안이다.

이러한 제한 기준은 변경 고시문의 주요 변경사항에는 명시되지 않고, 붙임자료의 주석에 기재되어 있다. 법률상 특례의 적용을 제한하는 기준을 이처럼 주석으로 처리하고 실제 정비사업에 적용하는 것은 행정계획의 명확성과 법적 근거 측면에서도 문제가 있다. 인천시는 이러한 기준을 설정하고 운용한 법적 근거를 밝혀야 하며, 위법한 행정운용에 따른 책임도 확인해야 한다.

이러한 행정운용은 인천시가 추진하는 용도용적제 개편과도 모순된다. 법률이 이미 허용한 법적상한용적률은 정비기본계획에서 제한하면서, 정작 조례에 따른 일반적인 용적률 기준은 완화하려 하기 때문이다. 법적상한용적률 특례를 제대로 적용하지 않은 채 일반적인 용적률부터 완화하면, 정비사업의 사업성은 높아지지만 특례를 통해 확보할 수 있는 임대주택 공급 효과는 줄어들 수 있다.

준주거지역의 정비계획 용적률이 300%인 사업을 가정해 보자. 이 사업에서 400%까지 건축하려면 법적상한용적률 특례를 적용하고, 그에 따른 임대주택의 건설·공급 의무를 이행해야 한다. 그런데 용도용적제 개편으로 정비계획 용적률 자체가 400%로 높아진다면 어떻게 될까. 종전에는 주택 공급 의무를 이행해야 확보할 수 있었던 추가 용적률 100%포인트를 별도의 특례 적용 없이 확보하게 된다. 결국 사업성은 높아지지만, 그에 상응하는 주택 공급 의무는 발생하지 않는 구조가 되는 것이다.

그렇다고 준주거지역의 용도용적제 개편 자체를 반대하는 것은 아니다. 도시의 기능과 개발밀도를 어떻게 관리할 것인지는 별도로 논의할 수 있다. 문제는 인천시가 법률에서 허용한 법적상한용적률을 정비기본계획에서 제한하면서, 정작 일반적인 용적률 기준을 완화하려 한다는 점이다. 이는 법적상한용적률 특례를 제대로 적용해 사업성을 확보하려는 재개발·재건축 현장의 요구와는 동떨어진 접근이다.

정비기본계획은 본래의 밀도관리 기능에 충실해야 한다

인천시가 먼저 바로잡아야 할 것은 정비기본계획에서 법적상한용적률을 잘못 해석하고, 이를 실제 정비사업에 적용해 온 행정운용이다. 법률상 특례의 한도를 조례의 용적률 기준으로 제한하는 것은 정비기본계획의 수립 권한을 넘어서는 것이다. 인천시는 이러한 제한 기준을 설정하고 적용한 법적 근거를 명확히 밝히고, 법률에 부합하도록 정비기본계획과 실제 행정운용을 바로잡아야 한다.

정비기본계획은 토지이용계획, 기반시설계획, 교통계획과 건축물의 밀도계획 등을 통해 도시를 어떻게 정비할 것인지 방향을 제시하는 계획이다. 준주거지역을 어떤 기능과 밀도로 관리하고, 그에 필요한 기반시설을 어떻게 확보할 것인지를 구체적으로 다루는 것이 본래의 역할이다.

따라서 인천시는 일반적인 정비계획 용적률을 정하는 밀도기준과 법률상 특례에 따른 법적상한용적률을 명확히 구분해야 한다. 정비계획의 밀도기준은 도시계획적 필요성과 기반시설 여건에 따라 마련하되, 법적상한용적률은 법령이 정한 특례의 한도에 따라 적용해야 한다.

준주거지역 전체의 용도용적제를 개편하는 것은 별도의 정책 과제다. 그러나 재개발·재건축사업에는 이미 사업성과 국민주택규모 주택 공급을 연계하는 특례가 마련되어 있다. 인천시는 일반적인 용적률 기준을 완화하기에 앞서 기존 특례부터 제대로 적용해야 한다.

도시개발의 유연성은 새로운 규제를 완화하는 것만으로 확보되지 않는다. 이미 법률이 허용한 제도를 정확하게 적용하고, 정비기본계획이 본래의 역할을 수행하도록 하는 것에서 출발해야 한다.

출처 인천in · 2026.11.13 09:50

필자 김철환 / 도시연구소 더원 대표

원문 인천in 기사 원문