인천 재개발·재건축, 정비계획 사전컨설팅은 왜 폐지해야 할까?

재개발·재건축사업을 추진하려면 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정해야 한다. 정비계획은 정비사업의 구역과 규모, 토지이용, 기반시설 등을 정하는 중요한 행정계획이다.

그런데 인천시는 주민이 정비계획의 입안을 제안하기 전에 별도의 사전컨설팅을 거치도록 운영하고 있다. 정비계획의 문제점을 미리 검토해 사업을 원활하게 추진하겠다는 취지다.

문제는 사전컨설팅이 주민을 지원하는 행정서비스에 머무르지 않고, 정비계획의 입안제안 이전에 거쳐야 하는 의무절차로 운영되고 있다는 점이다.

법령에서 정하지 않은 사전컨설팅을 정비기본계획으로 의무화할 수 있는가. 그리고 정비계획 수립 과정에서 행정기관이 수행해야 할 검토와 조정을 왜 주민에게 미리 수행하도록 요구하는가.

이 두 가지 문제를 중심으로 인천시의 사전컨설팅 제도를 살펴본다.

정비계획은 원래 누가 수립할까?

정비계획은 주민이 만드는 사업계획이 아니라 행정기관이 수립하는 도시계획이다.

「도시 및 주거환경정비법」에 따라 정비계획의 입안은 입안권자의 권한과 책임에 속한다. 인천에서는 일반적으로 구청장이 정비계획을 입안하고 인천시장이 정비구역 지정 여부를 결정한다.

물론 주민도 정비계획의 입안을 요청하거나 제안할 수 있다. 다만 입안 요청과 입안 제안은 서로 다른 제도다.

입안 요청은 법령에서 정한 요건에 따라 행정기관에 정비계획의 입안을 요청하는 절차다. 반면 입안 제안은주민이 정비계획안을 마련하여 행정기관에 제안하는 절차다.

두 제도는 제출서류와 주민동의 요건, 행정기관의 검토 방식에서 차이가 있다.

인천시는 실제 정비사업 추진 과정에서 주민의 입안제안에 의존하는 방식으로 운영하고 있다. 행정기관이 직접 정비계획을 입안하기보다 주민의 제안을 중심으로 정비계획 수립을 추진하는 방식 자체가 적정한지는 별도로 검토할 문제다.

여기서는 현재 인천시가 운영하는 제도를 전제로, 주민의 입안제안 이전에 의무적으로 거치도록 한 사전컨설팅의 적정성을 살펴본다.

사전컨설팅은 어떤 절차일까?

인천시의 사전컨설팅은 주민이 정비계획의 입안을 제안하기 전에 관계 부서와 전문가의 의견을 미리 검토하는 절차다.

주민이 정비계획안을 마련하면 관련 부서에서 검토의견을 제시하고, 주민 측은 이에 대한 조치계획을 작성하거나 정비계획안을 수정한다.

이러한 과정을 거쳐 사전컨설팅이 마무리된 뒤 정비계획의 입안제안을 진행하는 구조다.

중요한 것은 사전컨설팅을 마쳤다고 정비계획이 입안되거나 정비구역이 지정되는 것은 아니라는 점이다.

사전컨설팅 이후에도 입안권자의 검토, 관계기관 협의, 주민의견 청취, 지방의회 의견 청취, 도시계획위원회심의 등 정비계획 수립과 정비구역 지정을 위한 절차가 남아 있다.

결국 사전컨설팅은 기존 법정 절차를 대체하는 것이 아니라, 그 이전에 별도로 추가된 검토절차다.

법령에 없는 사전컨설팅을 정비기본계획으로 의무화할 수 있을까?

「도시 및 주거환경정비법」은 주민이 정비계획의 입안을 제안할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 정비계획의 입안제안을 신청하기 전에 반드시 사전컨설팅을 거쳐야 한다는 규정은 두고 있지 않다.

그런데 인천시는 「2030 도시·주거환경정비기본계획」에서 정비계획의 기본방향을 결정받지 않고 입안제안을 하는 경우 사전컨설팅을 의무적으로 거치도록 정하고 있다.

문제는 정비기본계획이 정비사업의 기본방향과 계획 기준을 정하는 법정계획이라는 점이다.

정비기본계획에서 정비계획 수립에 필요한 기준을 제시하는 것과, 법령에서 정하지 않은 별도의 절차를 주민의 입안제안 신청 전에 의무적으로 거치도록 하는 것은 서로 다른 문제다.

법령에서 정하지 않은 사전컨설팅을 정비기본계획에 규정했다는 이유만으로 주민에게 의무적으로 이행하도록 요구할 수 있는가?

특히 사전컨설팅을 거치지 않았다는 이유로 입안제안 신청의 접수를 제한한다면, 이는 주민의 법정 입안제안절차에 추가적인 요건을 부과하는 결과가 된다.

따라서 인천시는 사전컨설팅을 정비기본계획에 규정했다는 사실을 설명하는 데 그칠 것이 아니라, 법령상 어떤 근거로 이를 입안제안 이전의 의무절차로 운영할 수 있는지 밝혀야 한다.

정비계획의 검토와 조정은 입안권자와 정비구역 지정권자가 법령에 따른 정비계획 수립절차에서 수행해야할 업무다. 이를 주민의 입안제안 이전에 별도로 수행하도록 요구하는 행정 운영의 적정성도 함께 검토해야한다.

사전컨설팅에서는 무엇까지 검토하고 있을까?

사전컨설팅의 적정성을 판단하려면 실제로 어떤 의견이 제시되는지 살펴봐야 한다.

인천시의 사전컨설팅 관련 검토자료 19건을 분석한 결과, 중복된 구역 1건을 제외하면 18개 구역에 대해 총657건의 검토의견이 기록되어 있었다.

이 수치는 확보한 자료에 기재된 검토의견의 합계다. 인천시 전체 사전컨설팅의 모든 의견을 집계한 수치는아니며, 657건 모두가 부적정한 의견이라는 뜻도 아니다.

중요한 것은 의견의 숫자보다 정비계획 입안제안 이전에 어느 수준까지 검토를 요구하고 있는가 하는 점이다.

실제 검토의견에는 전기차 충전시설의 위치와 설치 층, 재난상황실의 설치 위치, 지반조사와 지하 흙막이 공법 등 건축설계와 기술적 검토에 가까운 내용이 포함되어 있었다.

일부 검토의견에서는 재난상황실을 피난층 또는 지상층에 설치하도록 검토할 것을 요구하는 등 구체적인 시설 배치에 관한 사항까지 제시되었다.

이러한 사항들이 중요하지 않다는 의미는 아니다. 재난안전, 지반안전, 전기차 화재 예방은 사업 추진 과정에서 반드시 검토해야 할 문제다.

그러나 중요한 문제라는 이유만으로 모든 내용을 정비계획의 입안제안 이전에 확정하거나 구체적으로 검토해야 하는 것은 아니다.

정비계획 단계에서는 토지이용, 건축물의 규모와 배치, 기반시설 등 도시계획적 사항을 중심으로 검토한다.

반면 구체적인 건축설계와 공법, 시설의 세부 설치계획은 이후 건축설계와 사업시행계획 등 해당 단계에서 검토할 사항이 많다.

따라서 사전컨설팅의 적정성을 판단하려면 검토의견이 정비계획 단계에 필요한 내용인지, 아니면 후속 설계단계에서 검토해도 되는 내용인지 구분해야 한다.

사전컨설팅은 의견을 제시하는 데 그치지 않는다

사전컨설팅의 문제는 검토의견이 제시된다는 사실 자체에 있지 않다.

문제는 검토의견에 대한 조치계획과 정비계획안의 보완을 주민에게 요구하고 있다는 점이다.

2025년 인천시의 사전컨설팅 관련 공문에서는 검토의견에 대한 조치계획을 작성하고, 그 결과를 정비계획안에 반영하도록 요구한 사례가 확인된다.

이 과정에서 주민 측은 입안제안 이전부터 관계 부서의 의견을 검토하고, 조치계획을 작성하며, 필요한 경우계획도서를 수정해야 한다.

이는 정비계획의 입안제안을 준비하는 주민에게 추가적인 업무와 비용 부담을 발생시킬 수 있다.

특히 검토의견 중 후속 설계단계에서 다룰 수 있는 사항까지 포함되어 있다면, 정비계획의 입안제안 이전에불필요하게 상세한 검토와 계획 수정을 요구하는 결과가 될 수 있다.

사전컨설팅이 주민을 지원하기 위한 제도라면 주민이 법령에 따른 입안제안을 원활하게 할 수 있도록 돕는 방향으로 운영되어야 한다.

그러나 실제 운영에서는 사전컨설팅이 입안제안 이전에 별도의 검토와 보완을 요구하는 행정절차로 작동하고 있다.

사전컨설팅의 목적은 타당한가?

인천시는 사전컨설팅의 목적을 정비계획의 문제점을 입안제안 이전에 미리 검토하여, 이후 행정절차에서 발생할 수 있는 갈등과 사업 지연을 줄이고 정비사업을 원활하게 추진하기 위한 것이라고 설명한다. 정비계획안에 대한 관계 부서와 전문가의 의견을 사전에 확인하고, 필요한 사항을 보완함으로써 후속 행정절차를 효율적으로 진행하겠다는 취지다.

그러나 이러한 목적과 운영방식은 쉽게 납득하기 어렵다.

정비계획의 적정성을 검토하고 관계기관과 협의하며 필요한 사항을 수정하는 일은 정비계획의 입안권자와 정비구역 지정권자가 정비계획 수립 과정에서 수행해야 할 업무이기 때문이다.

주민이 법령에서 정한 요건과 서류를 갖춰 정비계획의 입안을 제안하면, 입안권자는 그 내용을 검토하고 필요한 사항을 조정하여 정비계획을 입안해야 한다. 관계기관의 의견이 필요하다면 정비계획 수립 과정에서 협의 하고 반영하면 된다.

그런데 인천시는 이러한 검토를 입안제안 이전에 실시하고, 주민에게 검토의견에 맞춰 정비계획안을 수정한 뒤 입안제안을 하도록 요구하고 있다.

이는 정비계획을 수립하는 과정에서 행정기관이 해야 할 일을 주민에게 먼저 수행하도록 하는 것과 무엇이 다른가?

사전컨설팅에서 검토하는 사항 중에는 정비계획 수립 과정에서 판단해야 할 내용뿐 아니라, 이후 건축설계나사업시행계획 단계에서 구체적으로 검토할 사항도 포함되어 있다. 이러한 내용까지 입안제안 이전에 미리 검토하고 수정하도록 요구하는 것이 정비계획 수립의 적정성을 확보하는 방법인지 의문이다.

더욱 근본적인 의문이 있다.

인천시의 설명대로 사전컨설팅이 정비계획의 문제점을 미리 검토하고 보완하여 후속 행정절차를 원활하게 하기 위한 제도라면,사전컨설팅을 마치고 입안제안을 한 정비계획은 곧바로 수립할 수 있어야 하는 것 아닌가?

그러나 이것이 가능한가?

사전컨설팅에서 관계 부서와 전문가의 검토의견을 모두 반영했다고 하더라도 정비계획의 수립이 확정되는 것은 아니다. 입안제안 이후에도 입안권자의 검토와 관계기관 협의, 주민의견 청취, 지방의회 의견 청취, 도시계획위원회 심의 등 법령에 따른 절차를 거쳐야 한다. 그 과정에서 계획의 수정이나 보완이 다시 요구될 수도 있다.

그렇다면 사전컨설팅에서 검토하고 수정하도록 요구한 사항은 무엇을 위한 것인가?

사전컨설팅을 거쳐도 정비계획을 곧바로 수립할 수 없다면, 정비계획 수립 과정에서 수행해야 할 검토와 조정 업무를 굳이 입안제안 이전에 주민에게 먼저 수행하도록 할 이유가 있는가?

정비계획의 적정성을 판단하고 필요한 사항을 수정하는 것은 입안권자와 정비구역 지정권자가 법정 절차에서 수행해야 할 업무다. 주민에게 미리 행정기관의 검토의견에 맞춰 계획안을 수정하도록 요구하는 방식이 아니라, 입안제안을 받은 뒤 행정기관이 직접 검토하고 조정하는 방식으로 운영해야 한다.

사전컨설팅의 문제는 단순히 검토절차가 하나 더 있다는 데 있지 않다. 정비계획의 입안과 수립에 관한 행정기관의 역할과 책임을 주민의 입안제안 이전으로 옮겨 사실상 주민에게 부담시키고 있다는 점이다.

따라서 사전컨설팅을 통해 주민에게 계획을 미리 수정하도록 요구하기보다, 입안권자와 정비구역 지정권자가 각자의 권한과 책임에 따라 정비계획을 검토하고 수립하는 것이 행정절차의 본래 취지에 부합한다.

사전컨설팅을 폐지하면 필요한 검토는 어떻게 할까?

사전컨설팅을 폐지하자는 주장은 정비계획에 대한 검토를 하지 말자는 뜻이 아니다.

정비계획에 필요한 검토는 입안권자의 책임 아래 법령에서 정한 절차에 따라 수행하면 된다.

입안제안 이전에 주민에게 제공할 필요가 있는 정보도 있다. 정비구역 지정요건, 기본계획과의 정합성, 기반시설 계획의 기본적인 방향 등은 주민이 정비계획안을 준비하는 단계에서 안내할 수 있다.

다만 이러한 지원은 주민의 계획 수립을 돕는 행정서비스로 제공하는 것이 적절하다.

별도의 자문회의를 의무화하고, 그 결과에 따른 조치계획과 수정도서 제출을 입안제안의 선행조건으로 삼을필요가 있는지는 다시 검토해야 한다.

특히 정비계획의 입안제안은 법령에 근거한 제도다. 주민이 법령상 요건을 갖춰 제안할 수 있는 절차와 행정기관이 정책적으로 운영하는 사전지원 절차는 구분되어야 한다.

필요한 사전 안내는 유지하되, 입안제안 이전에 별도로 운영하는 의무적 사전컨설팅 절차는 폐지하는 것이 타당하다.

핵심 정리

인천시의 정비계획 사전컨설팅은 다음 세 가지 측면에서 검토할 필요가 있다.

1. 정비기본계획에서 사전컨설팅을 의무화할 수 있는가?

「도시 및 주거환경정비법」은 정비기본계획에 포함할 사항과 주민의 정비계획 입안제안 절차를 규정하고 있다. 그런데 인천시는 정비기본계획에서 일정한 입안제안에 사전컨설팅을 의무화하고 있다. 정비기본계획을통해 법령상 입안제안 절차에 별도의 선행 의무를 부과할 수 있는지, 그 법적 근거와 권한의 범위를 확인해야한다.

2. 사전컨설팅은 실제로 어떻게 운영되고 있는가?

인천시는 사전컨설팅 과정에서 주민에게 검토의견에 대한 조치계획과 정비계획안의 보완을 요구하고 있다.

실제 검토자료에서는 후속 설계단계에서 다룰 수 있는 사항까지 입안제안 이전에 검토하도록 요구한 사례도확인된다. 이러한 운영이 주민에게 불필요한 행정적 부담을 주고 있는지 살펴봐야 한다.

3. 별도의 의무적 사전컨설팅이 필요한가?

정비계획의 입안과 정비구역 지정을 위해서는 이미 법령에 따른 관계기관 협의와 의견 청취, 심의 절차를 거쳐야 한다. 사전컨설팅을 마치더라도 이러한 절차가 생략되는 것은 아니다. 따라서 기존 법정 절차와 별도로사전컨설팅을 의무화할 필요성과 그 실질적인 효과를 검토해야 한다.

정비계획의 적정성을 검토하는 것은 행정기관의 중요한 책임이다. 그러나 그 책임을 수행하기 위해 주민의 입안제안 이전에 별도의 의무절차를 두는 것이 정당화되는 것은 아니다.

필요한 행정검토는 법령에서 정한 절차에 따라 수행하고, 주민에게 필요한 사전 안내는 행정지원으로 제공하는 것이 바람직하다.

마무리

정비사업의 초기 단계에서 주민에게 필요한 것은 행정절차를 하나 더 거치는 일이 아니라, 어떤 요건을 갖추고 어떤 계획을 준비해야 하는지 명확하게 안내받는 것이다.

정비계획의 문제점을 검토하고 조정하는 일은 중요하다. 그러나 그 검토는 법령에 따른 행정절차 안에서 입안권자의 책임으로 이루어져야 한다.

인천시는 정비기본계획에서 별도의 의무적 사전컨설팅을 규정하고 이를 실제 행정에서 이행하도록 하는 것이 법령상 허용되는 범위에 있는지부터 검토해야 한다.

아울러 기존 법정 행정절차 외에 별도의 사전컨설팅을 유지할 실질적인 필요성이 있는지도 따져봐야 한다.

정비계획의 입안제안 이전에 별도의 의무적 사전컨설팅을 두는 방식은 폐지하고, 필요한 행정검토와 주민 지원은 법령에서 정한 정비계획 수립절차 안에서 수행해야 한다.

정비계획 사전컨설팅의 폐지는 검토를 줄이는 문제가 아니라, 행정기관과 주민의 역할을 바로잡고 정비사업의 출발 절차를 합리화하는 문제다.

참고자료

「도시 및 주거환경정비법」 및 관련 시행령인천광역시 「2030 도시·주거환경정비기본계획」 2026년 변경 최종자료인천광역시 정비계획 사전컨설팅 검토자료 19건

2025년 사전컨설팅 관련 자문회의 공문