정비사업 초기의 ‘카르텔’ 구조 - 왜 반복되고, 어떻게 끊어야 하는가

1. 정비사업 초기, 실제로 필요한 것은 두 가지

정비사업을 시작하려면 초기에 크게 두 가지가 필요하다.

① 정비계획 입안 제안

• 정비구역 지정 또는 계획 변경을 위해

• 토지등소유자의 일정 비율 동의 확보 필요

• 정비계획 수립을 위한 자료 준비

즉, 행정 절차를 시작하기 위한 ‘공식적 시작점’이다.

② 추진위원회 구성 동의 확보

• 추진위원회는 향후 조합 설립으로 이어지는 핵심 단계

• 사업 추진 주체의 형성

• 사업 방향 및 의사결정 구조의 시작

결국,

👉 정비계획 + 추진위원회 구성

이 두 축이 동시에 진행되는 것이 일반적인 초기 구조다.

2. 왜 초기 카르텔이 형성되는가

문제는 여기서 발생한다.

정비사업 초기에는 대부분 다음과 같은 현실적 조건이 존재한다.

• 토지등소유자들이 아직 결집되지 않은 상태

• 사업 경험 부족

• 초기 자금 부족

즉,

👉 사업은 필요하지만 비용을 부담할 주체가 없다.

이 상황에서 등장하는 것이 소위 PM(정비업체 또는 사업 추진 대행 역할)이다.

실제 작동 구조

1️⃣ PM이 초기 비용을 선투입

• 동의서 확보 활동

• 정비계획 자료 준비

• 도시계획 용역 연결

• 건축사사무소 선투입

2️⃣ 추진준비위원장(향후 추진위원장/조합장 후보)과 결합

3️⃣ 사실상의 ‘비공식 계약 관계’ 형성

결국,

👉 PM + 특정 토지등소유자(추진준비위원장)

이 결합 구조가 초기 권력 중심이 된다.

3. 왜 ‘카르텔’인가

이 구조가 문제되는 이유는 단순한 협력 관계를 넘어서는 지점 때문이다.

(1) 권한의 선점

본래:

• 추진위원회 구성

• 사업 방향 결정

• 용역 선정

은

👉 토지등소유자의 집단적 의사결정 권한이다.

하지만 현실에서는:

• 초기 비용을 투입한 PM

• 추진준비위원장

이 사실상 모든 방향을 선점한다.

(2) 용역 계약의 사실상 내정

다음과 같은 구조가 형성된다.

• 정비사업전문관리업자 → 향후 계약 전제로 선투입

• 도시계획사무소 → PM 경로로 수주

• 건축사사무소 → 설계권 담보로 선용역

즉,

👉 공식 계약 이전에 사실상의 수주 구조가 만들어진다.

(3) 권리와 이권의 교환 구조

결과적으로,

• 추진위원회 구성 과정에서

• 특정 세력이 권한을 독점

그리고

👉 “권한 확보 ↔ 향후 이권 보장”

이라는 구조가 만들어진다.

이것이 초기 카르텔의 핵심이다.

여기서 문제가 단순히 특정 이해관계가 형성되는 수준에 머물지 않는다는 점이다.

결국 이 구조는 주민들을 들러리 세우고, 자기들끼리 이권을 나눠 먹는 거대한 짬짜미 판이 된다.

4. 가장 큰 문제 — 주민 권한의 왜곡

초기 카르텔의 본질적인 문제는 단순한 이해관계가 아니다.

✔ 주민 권한이 사전 소비된다

• 향후 총회에서 행사해야 할 선택권

• 용역 선정 권한

• 사업 방향 결정 권한

이

👉 이미 초기 구조에서 사실상 결정되어 버린다.

즉,

형식상 주민 참여이지만

실질적으로는:

👉 “이미 정해진 선택을 승인하는 구조”가 된다.

5. 왜 이 구조가 반복되는가

구조적 이유는 명확하다.

• 초기 자금 부족

• 행정 절차 복잡성

• 경험 부족

• 제도적 공백

결국,

👉 누군가는 리스크를 부담해야 사업이 시작된다.

그리고 그 대가가 ‘이권’으로 전환된다.

6. 카르텔을 끊기 위한 방향

핵심은 단순히 특정 주체를 배제하는 것이 아니다.

구조를 바꿔야 한다.

① 선투입 구조 최소화

• 향후 이권을 담보로 한 선용역 금지

• 계약 없는 선행 업무 제한

② 용역 범위의 명확화

정당한 범위:

• 초기 가능성 검토

• 기본 행정 절차 안내

• 주민 설명 지원

부당한 범위:

• 미래 계약 전제로 한 설계

• 사실상 사업 확정 수준의 계획

③ 권한 구조 투명화

• 주민 중심 의사결정

• 용역 선정 절차 공개

• 이해관계 사전 공시

④ 행정지원 시스템의 역할

초기 단계에서 필요한 것은 특정 업체가 아니라

👉 중립적 행정 구조 설계

이다.

• 절차 기준 정립

• 역할 분리

• 권한 충돌 방지

7. 결국, 정비사업은 ‘누가 시작했는가’가 아니라 ‘어떤 구조로 시작했는가’의 문제

정비사업의 실패는 대부분 중반 이후가 아니라

👉 초기 구조에서 이미 시작된다.

초기 카르텔 구조는

• 사업의 투명성을 훼손하고

• 주민 권한을 축소하며

• 장기적으로 갈등과 분쟁을 만든다.

따라서 필요한 것은

특정 주체의 교체가 아니라

👉 공정한 시작 구조의 설계이다.

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